FARMACIA E FARMACISTI - T.A.R. Puglia Lecce Sez. II, 22-05-2018, n. 880
La localizzazione degli esercizi farmaceutici nelle diverse zone del territorio comunale è espressione dell'esercizio di un potere altamente discrezionale della P.A., la quale deve valutare le ragioni di opportunità che propendono per una soluzione piuttosto che per l'altra (insorgenza di nuovi insediamenti abitativi, mezzi di comunicazione fra le diverse zone del territorio, mobilità dell'utenza non residente per motivi di lavoro o di affari, fruibilità del servizio nelle zone periferiche, ecc.): il sindacato del giudice amministrativo sulle scelte operate dall'Ente locale, dunque, incontra il limite della macroscopica illogicità o irragionevolezza, essendo sottratto al vaglio del giudice il merito delle scelte amministrative.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
Lecce - Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1176 del 2016, proposto da
A.M., A.T., rappresentati e difesi dall'avvocato Giovanni Pellegrino, con domicilio eletto presso il suo studio in Lecce, via Augusto Imperatore, 16;
contro
Comune di Matino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Roberta Altavilla, con domicilio eletto presso il suo studio in Lecce, piazza Mazzini, 56;
Regione Puglia, Azienda Sanitaria Locale Lecce, in persona dei legali rappresentanti p.t., non costituiti in giudizio;
nei confronti
Farmacia Dott.Sse C.G.T. e P.M. Snc, rappresentata e difesa dagli avvocati Ernesto Sticchi Damiani, Giulio Petruzzi, con domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Ernesto Sticchi Damiani in Lecce, via 95 Rgt Fanteria, 9;
G.T.C., M.P. non costituiti in giudizio;
per l'annullamento
del decreto 20.7.2016, prot. n. (...), con cui il Sindaco del Comune di Matino ha autorizzato la "Farmacia delle dott.sse C.G.T. e P.M...... ad assumere la titolarità della 3^ sede farmaceutica di questo Comune, classificata urbana, sita nel locale di Via Rimembranza n. 35/A";
di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale, tra cui, ove occorra, il "nulla osta" 13.7.2016 prot. n. (...) del Direttore Area Farmaceutica della ASL Le, nonché i verbali ispettivi della Commissione Vigilanza ASL Le 28.6.2016 e 25.7.2016.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Matino e della Farmacia Dott.sse C.G.T. e P.M. Snc;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 ottobre 2017 il dott. Carlo Dibello e uditi i difensori avv. V. Pellegrino, in sostituzione dell'avv. G. Pellegrino, per i ricorrenti, avv. R. Altavilla per la P.A. e avv.ti E. Sticchi Damiani e G. Petruzzi per la controinteressata;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
A) Premesso che:
- i ricorrenti sono titolari di due farmacie ubicate nel Comune di Matino, rispettivamente alla Via Roma 292 e alla Via Roma 160.
- con deliberazione in data 19.6.2012, n. 1261, la Giunta Regionale Pugliese provvedeva all'individuazione nell'intero territorio regionale delle nuove sedi farmaceutiche, da istituire ai sensi dell'art. 11 ('Potenziamento del servizio di distribuzione farmaceutica, accesso alla titolarità delle farmacie, modifica alla disciplina della somministrazione dei farmaci e altre disposizioni in materia sanitaria') D.L. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, in L. 24 marzo 2012, n. 27 ('Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività').
- con particolare riferimento al Comune di Matino la Giunta Regionale prevedeva, in aggiunta alle farmacie nella titolarità dei ricorrenti, recependo la previsione sul punto dell'ente locale, l'istituzione di due nuove sedi.
- successivamente alla Delibera di Giunta e al successivo Bando di concorso regionale la terza sede farmaceutica veniva assegnata all'associazione delle dr.sse G.T.C. e M.P., in virtù di d.d. regionale n. 142 del 18.3.16.
- e tuttavia, recentemente, i ricorrenti apprendevano che la Farmacia delle dr.sse C. - P. s.n.c. aveva presentato, in data 7.6.16, al Comune di Matino, una s.c.i.a. per l'esecuzione in un edificio sito in Viale delle Rimembranze di lavori consistenti in "modeste modifiche interne con la realizzazione di una sala galenica, di uno studio, una sala per autoanalisi", nonché nella realizzazione di un "impianto di climatizzazione e ricambio meccanico dell'aria"; Viale delle Rimembranze il quale, nella prospettiva dei ricorrenti, rientra nelle zone di pertinenza delle proprie farmacie ed è dunque estraneo agli ambiti territoriali ricadenti nella sede n. 3, per come individuati nella D.G.R. n. 1261 del 2012.
- nonostante una loro diffida dall'emettere autorizzazioni all'apertura di una nuova farmacia in Viale delle Rimembranze, il Sindaco del Comune di Matino, con decreto n. (...) del 20.7.2016, dato atto che "l'ubicazione dei locali rientra nei confini assegnati alla sede farmaceutica in questione di cui alla D.G.R. n. 1261 del 19.6.16", rilasciava in favore della Farmacia delle dott.sse C. e P. "l'autorizzazione ad assumere su base paritaria la titolarità della 3a sede farmaceutica di questo Comune sita nei locali di Via Rimembranza n. 35/A", subordinandone l'effettiva apertura all'esito favorevole della seconda visita ispettiva da parte della Commissione di Vigilanza ASL (esito favorevole poi 'intervenuto' in data 25.07.16, tanto da consentire alle controinteressate l'apertura della farmacia l'1.8.2016).
- veniva dunque proposto il ricorso in esame, per i seguenti motivi: a) Eccesso di potere per falsità e/o erroneità del presupposto avuto riguardo ai contenuti della D.G.R. n. 1261/12. Violazione art. 11 L. n. 27 del 2012. Eccesso di potere per irrazionalità. b) Violazione art. 5 c. 1 L. n. 362 del 1991. Eccesso di potere per difetto dei presupposti sotto differente profilo.
B) Osservato che:
- con atto in data 12 settembre 2016, prot. n. (...), il Dirigente del Settore Sviluppo Economico - S.U.A.P. - Igiene e Ambiente del Comune di Matino attestava che "la perimetrazione stradale della 'Zona 1', dove è da ubicarsi la sede della terza farmacia, risulta individuata, dalla Deliberazione della Giunta Comunale n. 121 del 20.4.2012... come segue:
via E. di P., viale R., largo stazione, via T., tratto di via T. da via V. a via P., tratto di via P. dall'incrocio di via V. all'incrocio di via R., tratto di via R. fino all'incrocio di via B., tratto di via B. dall'incrocio di via R. fino all'incrocio di via P.; tale zona comprende la Contrada Carizzolo, la zona PEEP, le varie contrade della zona agricola comunale, ivi inclusa la zona Pontuso-Frasca;
tutte le strade sopraindicate sono da considerarsi per entrambi i lati appartenenti alla perimetrazione della zona 1, ad eccezione di via B. dove appartenente alla zona 1 è solo il lato adiacente" laddove l'attestazione del 26.2.2016 a firma dell'Arch. Pennetta, Responsabile del Settore Pianificazione Territoriale del Comune di Matino, invece, si limitava ad escludere Viale delle Rimembranze dalla zona PEEP, la quale però non esaurisce la Zona 1 assegnata alla terza sede farmaceutica.
- la citata Delibera di Giunta Comunale n. 121/2012, in effetti, includeva espressamente Viale delle Rimembranze nella 'Zona 1', appunto assegnata alla terza sede farmaceutica "le suddette aree in parola risultano in parte contigue tra loro e di fatto direttamente collegate dalla viabilità esistente ed in particolare: via E. di P., viale R., (...) tutte le strade indicate sono da considerarsi appartenenti per entrambi i lati, nelle aree considerate, ad eccezione dei lati di via B. che delimitano le suddette zone per i quali gli stessi devono intendersi di appartenenza alle rispettive aree adiacenti, così come risulta evidenziato nella allegata planimetria".
- allo stesso modo la planimetria allegata alla D.G.C. in parola.
- la valutazione compiuta dal Comune era recepita senza alcuna riserva dalla Regione e della stessa dava atto anche la ASL nel verbale ispettivo del 13.7.2016, dal quale emergeva che l'ubicazione dei locali di Viale delle Rimembranze rientrava "nei confini assegnati alla sede farmaceutica in questione, di cui alla D.G.R. n. 1261 del 19.06.2012...".
- l'art. 2, comma 1, della L. 2 aprile 1968, n. 475, come appunto modificata dal D.L. n. 1 del 2012, d'altronde, prevede che "... Al fine di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, il Comune, sentiti l'azienda sanitaria e l'Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie...", e solo "Qualora il Comune non provveda a comunicare alla Regione... l'individuazione delle nuove sedi disponibili entro il termine di cui al comma 2 del presente articolo, la Regione provvede con proprio atto a tale individuazione entro i successivi sessanta giorni" (art. 11, comma 9, D.L. n. 1 del 2012 cit.): nel caso in oggetto, la localizzazione delle due nuove sedi farmaceutiche era dunque riconducibile al Comune di Matino -il quale vi provvedeva nei termini di legge- e non invece alla Regione, la quale si limitava a recepire la tempestiva localizzazione operata dall'ente locale provvedendo invece in via sostitutiva rispetto a una serie di Comuni inadempienti, tra i quali non era ricompreso quello di Matino: il mancato riferimento nella D.G.R. n. 1261/2012 alle vie che delimitavano le aree incluse nella Zona 1 non può dunque essere ritenuta circostanza idonea a incidere sulla regolare localizzazione/zonizzazione comunale, la quale quelle vie espressamente ricomprendeva la stessa sentenza di questa Sezione n. 617 del 14 aprile 2016, d'altronde, cui si fa riferimento negli atti difensivi dei ricorrenti, pur evidenziando il carattere 'complesso' dei procedimenti in materia assegna agli enti locali -salvo l'ipotesi del potere sostitutivo regionale per il caso di loro inadempienza- la competenza quanto alla localizzazione delle nuove sedi: "il procedimento così delineato riveste certamente natura di procedimento complesso, caratterizzato al suo interno dalla previsione di un sub procedimento di competenza comunale legato esclusivamente alla determinazione localizzativa, riservando, viceversa, alla Regione... le finali determinazioni e la complessiva responsabilità del procedimento con l'adozione dell'atto finale e con la previsione di poteri sostituivi nei confronti del Comune inadempiente anche con riferimento alla fase localizzativa, in conformità del principio di sussidiarietà. In tal senso si è espressa la Corte Costituzionale, con la recente sentenza del 31 dicembre 2013, n. 255, che ha stabilito che il potere assegnato ai Comuni dalla L. n. 27 del 2012 deve ritenersi limitato alla localizzazione sul territorio soltanto delle nuove sedi istituite (salvo il potere sostitutivo riconosciuto alle Regioni dall'art. 11, comma 9)... In tale sentenza si legge: "La seconda esigenza cui la scelta legislativa di attribuire ai Comuni il compito di individuare le zone nelle quali collocare le farmacie risponde, essendo la prima esigenza quella di assicurare un ordinato assetto del territorio corrispondente agli effettivi bisogni della collettività, n.d.r. è quella di assegnare l'individuazione e la localizzazione delle sedi farmaceutiche, da una parte, e la funzione di revisione della pianta organica (art. 5, comma 1, della L. n. 362 del 1991) e il potere sostitutivo (comma 9 dell'art. 11 del D.L. n. 1 del 2012), dall'altra, a enti diversi...".
- non vi sono, infine, ragioni concrete per ritenere che la valutazione operata dal Comune circa l'effettiva delimitazione della Zona 1 fosse incongrua rispetto agli obiettivi posti dalla normativa di settore, vieppiù ricordato che secondo il costante indirizzo della giurisprudenza, anche di questa Sezione, la localizzazione degli esercizi farmaceutici nelle diverse zone del territorio comunale è espressione dell'esercizio di un potere altamente discrezionale della P.A., la quale deve valutare le ragioni di opportunità che propendono per una soluzione piuttosto che per l'altra (insorgenza di nuovi insediamenti abitativi, mezzi di comunicazione fra le diverse zone del territorio, mobilità dell'utenza non residente per motivi di lavoro o di affari, fruibilità del servizio nelle zone periferiche, ecc.): il sindacato del giudice amministrativo sulle scelte operate dall'Ente locale, dunque, incontra il limite della macroscopica illogicità o irragionevolezza, essendo sottratto al vaglio del giudice il merito delle scelte amministrative (tra le altre, T.a.r. Puglia Lecce, II, 1 agosto 2016, n. 1309; II, 28 giugno 2013, n. 1546).
- l'A.C. di Matino, d'altronde, motivava in modo articolato e convincente la delimitazione della Zona 1, basandola "sul fatto che:
- la stessa rappresenta una zona di forte espansione dal punto di vista residenziale a seguito di nuove recenti lottizzazioni volte ad aumentare in modo cospicuo il numero di immobili adibiti ad abitazione; inoltre, in detta zona, sono insediali la Scuola Media e la Caserma dei Carabinieri ed è imminente il trasferimento dell'area mercatale - settore alimentare...;
- inoltre sarà possibile la realizzazione di nuove opportunità di sviluppo poiché la zona è caratterizzata da una preferenziale localizzazione per le attività commerciali in rapporto alle condizioni di facile accessibilità dalle varie zone del paese e grazie alla presenza di ampie strade che favoriscono la possibilità di parcheggiare senza problemi di intralciare il traffico"; e, quanto alla scelta di includervi una serie di strade specificamente indicate, l'A.C. evidenziava come le aree incluse nella Zona 1, e cioè 'contrada Carizzolo', 'Zona PEEP' e 'varie contrade della zona agricola ivi inclusa la zona Pontuso-Frasca' "risultano in parte contigue tra loro e di fatto direttamente collegate dalla viabilità esistente, e in particolare: via Extramurale di Ponente, Viale Rimenbranze, Largo Stazione...", viabilità che appunto 'aggiungeva' alle aree medesime quale ulteriore porzione di territorio riconducibile alla predetta Zona 1.
C) Ritenuto che:
- sulla base di tutto quanto fin qui esposto il ricorso è dunque infondato e dev'essere respinto, con assorbimento di ogni altra questione/eccezione formulata.
- sussistono tuttavia eccezionali ragioni, attesa la complessità delle questioni trattate, per compensare tra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Seconda definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 10 ottobre 2017 con l'intervento dei magistrati:
Eleonora Di Santo, Presidente
Ettore Manca, Consigliere
Carlo Dibello, Consigliere, Estensore
